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中国天然气价格改革应走这个路径

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发表于 2018-5-3 09:02:37 | 显示全部楼层 |阅读模式
        建立由市场决定的价格机制,前提是构建有效竞争的市场结构和体系。因而,推进天然气配套体制改革,把竞争性环节放给市场,鼓励更多社会主体参与开采、进口,加快基础设施建设和公平开放,广开气源,增加竞争降低成本,才是天然气全产业链改革的根本之道。

  按“管住中间、放开两头”的总体思路,通过先易后难的推进方式,我国天然气价格市场化改革采取“先非居民后居民”、“先试点后推广”、“先增量后存量”、“边理顺边放开”的实施步骤在逐步推进。在加强自然垄断环节的输配价格监管,构建天然气产业链环节较为完善的价格监管制度框架上,取得了不错的成绩。然而,天然气价格形成机制仍存在不少问题。

  比如定价体系中市场化定价与政府定价并存。页岩气、煤层气、煤制气等非常规天然气气源价格以及LNG价格放开,由市场定价;而其他常规天然气气源价格尚由政府定价。在管道气的定价中,根据用户的不同,又分为可浮动的政府弹性定价和不可浮动的政府定价。这种双轨制是导致供气企业在冬季气源紧张、成本增加的情况下供应居民用气的积极性受挫,部分地区民生用气出现短缺的重要原因之一。

  长期以来,我国居民用气成本高,但用气量越大的非居民用户,享受补贴越多,没能体现公平负担。据初步测算,2017年全国居民用气与非居民用气交叉补贴规模约为160多亿元。

  天然气产业链从上游气田至终端用户涉及长输干支管道、省域管网、城市燃气管网等多个环节。而省域网和城市配气环节过多、收费过高,不仅妨碍市场公平竞争,还提高了终端用户用气成本。据测算,在国内主要城市工业用气价格构成中,输配费占比平均水平超过40%,某些城市占比甚至超过50%,远远高于发达国家水平。

  我国天然气定价机制的一大特点是“分级、分段管理”,即中心城市门站价格由国家价格主管部门制定,而终端用户用气价格由省级及以下政府价格主管部门制定。出于民生的考虑,一些地方终端居民用气价格调整往往与上游气源价格调整不同步,上游气源价格波动无法及时疏导至下游。

  天然气季节性波动很强,需求淡季和旺季城市用气峰谷差很大。欧美国家实行天然气峰谷价,美国天然气冬夏季价格相差50%以上,法国冬季气价是夏季的1.2至1.5倍,而我国迄今还缺乏峰谷气价和调峰气价。此外,我国天然气以体积计价,无法反映不同来源的天然气热值差别。

  一个完善、成熟的天然气交易中心不仅能够促进供需输多方直接交易,降低交易成本,还能及时反映市场供求,形成市场基准价。自2015年上海石油天然气交易中心试运行以来,我国搭建了直接交易平台,交易规模也不断扩大。但受油气体制改革还不到位,管网尚未独立、竞争性市场尚未形成,价格仍被管制等多重因素制约,天然气交易中心只能发现交易量,尚不能真正发现和提供市场基准价格,市场认可的仍是国家管制价格。

  基于现实,建议继续推进非居民用气价格市场化改革与配套体制改革,采取措施消除交叉补贴,尽快实现居民和非居民价格并轨,进一步放松管制,建立上下游价格疏导机制,逐步推行峰谷气价、季节性差价和以热值定价,继续引导价格放开的天然气进入交易中心交易,加快推动天然气市场建设。

  为在放开直供用户等用气门站价格的基础上,择机全面放开非居民用气价格,推动形成非居民用气价格的市场基准价格,可尝试在有多个气源竞争的地区试点完全放开销售价格。例如上海和广东等进口气源多元化、大用户众多的消费地,以及四川、重庆等资源丰富产区,就初步具备了市场化定价的条件。

  天然气交叉补贴长期以来都被天然气上游供气企业、下游城市燃气企业视作承担保供责任的一项重要理由,甚至被形容为进行天然气市场化改革的前提条件,说明政府决策部门应重视交叉补贴并采取措施消除之。更何况,现在不解决交叉补贴问题,未来随着天然气利用领域的不断拓展、规模的逐渐扩大,交叉补贴解决难度会越来越大。参考国内外解决电力、电信等公用事业交叉补贴问题的经验,笔者建议可以采取以下措施应对:

  由于国内多地居民气价多年未提高,可考虑适当逐步提高居民气价,或通过适当降低阶梯电价居民第一档用气量等间接提高居民气价,引导居民按用气成本支付气价。出台独立的天然气普遍服务政策。首先明确天然气普遍服务的资金来源和性质,并在相关政策中反映。如征收普遍服务基金,政府财政支出或补贴,政府授权在供电企业成本中开支等。其次由各省出台独立的天然气普遍服务政策,以保障困难用户基本需求为原则,把输配气价改革及推行大用户直供等天然气市场改革产生的降价空间用于降低工商业气价,可相应减少部分交叉补贴。

  另外,气源价格与终端销售价格要放开,而且两者要及时联动起来。为此,应鼓励各地尝试建立上下游价格联动机制,实现居民用气价格随气源价格变动而正常调整,如果不调整居民配气价格,可直接根据联动机制疏导天然气终端销售价格。

  我国应积极研究天然气峰谷价格,通过制订不同用气时段的“峰谷价格”等方式引导市场的天然气“调峰”能力建设,利用价格杠杆引导天然气用户合理避峰。

  再有,加快引导非居民用气进入天然气交易中心,力争用2至3年时间全面实现非居民用气的公开透明交易。同时,鼓励天然气交易探索发现价格的新模式、新方法、新手段,尽早发现并确立公允的天然气价格,定期向社会发布,为推进价格全面市场化奠定坚实基础。

  说到底,还原能源的商品属性,建立由市场决定的价格机制,前提是要构建有效竞争的市场结构和市场体系。因而,推进天然气配套体制改革,把竞争性环节放给市场,鼓励更多社会主体参与天然气开采、进口,加快管道、LNG接收站、储气等基础设施建设和公平开放,广开气源,气敞其流,通过增加竞争来降低成本,才是天然气全产业链改革的根本之道。

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